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2018年中國地方政府融資平臺模式、平臺數(shù)量及政府投融資債務余額情況分析[圖]

王密 2020-03-31 05:47 來源：智研咨詢

我國地方政府投融資平臺主要有三大類模式，分別是政府部門主導型、城投公司主導型、公私合作型。

政府部門主導型模式是由財政部門負責城建資金的統(tǒng)收統(tǒng)支，建設部門根據(jù)規(guī)劃部門等相關部門建議安排年度建設計劃，上報發(fā)改委等部門，政府再根據(jù)各方意見作出決策。政府部門及財政主導的城建資金來源主要是財政稅收及行政收費渠道，其中財政稅收渠道包括城市維護建設稅、公用事業(yè)附加費、中央財政撥款和地方財政撥款。

這種模式的優(yōu)點是政府獲資信息透明，能有效的減少腐敗現(xiàn)象；缺點就是運營機制過長，降低地方政府的運營效率。國內(nèi)“武漢模式”便是政府部門主導型的典型，“武漢模式”中政府在運營模式、項目管理、使命成績、資本運作等方面均發(fā)揮著重要作用。

“武漢模式”的特征分析

方面	特征分析
運營模式.	政府集中管理，重大項目實行“代建制”。自2005年起，武漢市非經(jīng)營性政府投資項目開始正式推行“代建制”。納入“代建制”管理范圍的包括市政道路、橋梁、排水設施、園林、環(huán)衛(wèi)設施、路燈等非經(jīng) 營性城市基礎設施建設項目，并規(guī)定總投資2000萬元以上(園林項目500萬元以上)的項目一律采取公開招標的方式選擇代建單位，集中大額款項，實行統(tǒng)--管理。
項目管理	政府、實施責任單位、代建單位三方參與，政府主導，管理層次清晰。政府設立準入條件，核準具有較強經(jīng)濟技術實力、有良好建設管理業(yè)績，并能承擔投資風險的項目管理公司參與代建制競爭，最終確定獲得項目代建資格的項目管理公司。政府在年度城建計劃中明確項目實施責任單位，由項目實施責任單位通過公開招標和直接委托方式選擇較好條件的公司承擔代建任務，武漢市建委負責對代建單位的資質進行審核批準，并對代建招標工作進行監(jiān)督管理。
使命成績	完善城市硬件升級，保障城市運營。近些年來，武漢城投集團公司承擔建設的全市第-條城市軌道交通線路已建成通車;新建和改造了3座自來水廠，配套建設了一批管網(wǎng)項目，供水能力已進入全國大中城市先進行列;建成和正在建設的污水處理廠有6座，全部建成后武漢市污水處理率將達到70%;“川氣入漢”工程已部分完成，正在進行置換工作，液化氣市場占有率保持在70%以上。武漢城投集團公司承擔的一大批城市主干道的建設和改造，已經(jīng)成為城市功能提高和環(huán)境改善的標志性工程;國家重點項目天興洲公鐵兩用長江大橋和武漢長江隧道的開工建設，在組織現(xiàn)代化大型城市基礎設施項目建設方面積累豐富的經(jīng)驗。
資本運作	剝離資源組建新的平臺公司，盤活現(xiàn)有資產(chǎn)。過去，政府擁有的土地房產(chǎn)等優(yōu)質資產(chǎn)以及廣告運營、自來水、高速公路等特許經(jīng)營權往往分散在不同的公司以及政府的各職能部門中，使得優(yōu)勢資源難以轉化為新的增量資金，切斷了滾動經(jīng)營、良性循環(huán)的鏈條。武漢市通過整合地方政府擁有的優(yōu)質資源，將經(jīng)營性資源、優(yōu)質資產(chǎn)以及未來需要資金推動的投資項目全部劃撥進入新的平臺公司。這樣一來，平臺公司擁有了質量良好的資產(chǎn)和穩(wěn)定的現(xiàn)金流及利潤來源，財務形象和未來預期良好，具備了募集資金和正常運營的能力。

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城投公司等國有企業(yè)主導的資金來源主要是貸款債券和資源收益，其中貸款債券渠道包括國內(nèi)貸款、利用外資、債權與股票等，以國內(nèi)貸款（包括地方轉貸國債）為主。

這種模式的優(yōu)點是地方政府可以充分利用自己的影響力進行融資，融資渠道短，融資效率高；缺點在于地方政府會過量的進行融資，脫離了中央政府的管制，容易造成系統(tǒng)性的金融風險。“上海模式”便是其中典型，政府主要起引導作用，平臺實行公司化運作。

“上海模式”的特征分析

方面	特征分析
運營模式	政府引導，實行公司化運作模式，走產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路。主體定位明，晰，確立政府投融資平臺公司的投資主體地位，建立城市建設基金會，實施城建資金統(tǒng)一管理和市場運作。投資項目多元化，除承擔政府的公益性項目之外，還有自己專長的實業(yè)投資，因而在政府的補貼\|收入之外還能獲取其他的穩(wěn)定收益。
項目管理	采取“政府-城投公司-工程管理公司”三級管理模式，權責分明。政府通過授權城投公司組建相應的項目法人公司，通過市場競爭方式選擇工程管理公司。項目法人與工程管理公司簽訂委托合同，由工程管理公司承擔自前期準備至工程竣工期間的項目管理工作，上海城投公司負責實施的政府工程采取代建制和總承包建設模式。
使命成績	完善城市硬件升級，保障城市運營。上海城投,是政府性的投融資主體、重大項目建設主體和城市安全運營主體。自成立以來，已為，上海城市建設累計籌措資金3000多億元，并承擔著全市約1700萬市民的飲水安全保障，70%以上生活垃圾、近50%工業(yè)危險廢物處置以及310公里的公路橋隧運營。既體現(xiàn)公益性質，承擔了大量政府公益性設施的建設運營任務，服務和改善民生;又按照市場規(guī)律,對接資本市場，并將市場經(jīng)營的盈利部分反哺公益性項目獲得良性發(fā)展，形成了獨特的上海“城投模式”。
資本運作	創(chuàng)新投融資體制，為上海重大基礎設施工程建設持續(xù)“造血”和“輸血”。努力提高直接融資比重，降低融資成本，在全國城投公司中率先發(fā)行了企業(yè)債券，率先引用保險債權計劃。2008年，上海城投實施了上市公司“城投控股”的重組，通過經(jīng)營性資產(chǎn)分階段整體上市，實現(xiàn)了.上海城投經(jīng)營性業(yè)務和公益性業(yè)務的分開管理、分開核算。重組后的城投控股以環(huán)保、地產(chǎn)和創(chuàng)投業(yè)務為核心，穩(wěn)步開創(chuàng)市場之路。經(jīng)過重組后的城投控股不但每年為城投總公司節(jié)約了2.8億元補貼資金，大幅減少了關聯(lián)交易，還通過市場化經(jīng)營，年均提供6億元以上的利潤，在提升城投總公司融資能力的同時，也為反哺公益項目提供了支撐。

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公私合作型模式范圍較廣，是推動公共事業(yè)改革的重要舉措。不過，在我國，對于民間投資來說，城市基礎設施建設領域一直是民營經(jīng)濟投資涉足最少、進入最為艱難、最難以擴張的產(chǎn)業(yè)領域。因此，我國的公私合作型運營模式發(fā)展較緩慢。

公私合作型的典型模式是“北京模式”，北京公建私營模式主要運用于城市軌道交通，在政府的主導下積極進行投融資主體多元化的改革，實現(xiàn)政府主導的公建私營網(wǎng)運分離模式。由政府和企業(yè)共同投資，明確界定項目公共性與經(jīng)營性關系，政府對公共性較強的部分投資，不再對項目的經(jīng)營性虧損負責，凸顯地鐵項目的盈利部分，進行特許經(jīng)營，以達到吸引社會投資的效果。

“北京模式”的特征分析

方面	特征分析
運營模式.	公建私營，聚集社會資金。北京公建私營模式主要運用于城市軌道交通，在政府的主導下積極進行投融資主體多元化的改革,實現(xiàn)政府主導的公建私營網(wǎng)運分離模式。由政府和企業(yè)共同投資，明確界定項目公共性與經(jīng)營性關系，政府對公共性較強的部分投資，不再對項目的經(jīng)營性虧損負責，凸顯地鐵項目的盈利部分，進行特許經(jīng)營,以達到吸引社會投資的效果。
項目管理	采取“建設一經(jīng)營一轉移”模式，政府、企業(yè)各司其職。根據(jù)城市發(fā)展規(guī)劃和相關產(chǎn)業(yè)政策，政府與企業(yè)簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。政府負責車站、軌道和洞體等土建工程投資，按招投標制度組織建設;企業(yè)通過私人投資、向公眾投資者募集或舉債等方式籌集資金，負責車輛、信號和一些流動資產(chǎn)的投資、運營和維護。項目建成后，政府將其投資所形成的資產(chǎn)無償或以低價租賃給企業(yè)，政府對其投入資產(chǎn)享有所有i權而無對等的收益權，企業(yè)對政府投資享有使用權和收益權。特許期結束后，企業(yè)無償將項目全部資產(chǎn)移交給政府。
使命成績	加速基礎設施建設，促進城市化進程。北京市政府將區(qū)域現(xiàn)有國有資產(chǎn)進行整合，建立新型投融資平臺，承擔北京市一系列基礎設施及民生項目的投融資、前期規(guī)劃、資本運營及相關資源開發(fā)管理等職能。北京市基礎設施投資有限公司自2003年11月成立以來，探索創(chuàng)建了北京市軌道交通指揮中心，開辟了全國城市軌道交通線網(wǎng)指揮的先河。公司充分利用短券、資產(chǎn)售后回租、保險資金等既有低成本融資模式，并擴展新的融資渠道，發(fā)行了第一-支市屬國企私募債，全面落實建設資金需求，全年新增落實資金568億元，綜合融資成本較基準利率下浮16%。
資本運作	“存量換增量”，“存量帶新量”，盤活現(xiàn)有資產(chǎn)。將較獨立的、資產(chǎn)界面較清晰、具有較強盈利能力的資產(chǎn)組建成獨立運營和核算的股份制公司，盤活現(xiàn)有的資產(chǎn)，進行市場融資。-方面吸引戰(zhàn)略投資者參與公司化改造;另--方面以私募形式招股和公募形式發(fā)行股票上市籌集資金。同時，通過出讓部分股權，將籌集的資金再用于新項目的建設，實現(xiàn)滾動發(fā)展。

數(shù)據(jù)來源：公開資料整理

智研咨詢發(fā)布的《2020-2026年中國地方政府融資平臺行業(yè)市場發(fā)展規(guī)模及投資前景趨勢報告》數(shù)據(jù)顯示：地方政府設立的投融資平臺數(shù)量過多，導致地方投融資平臺主導的信貸高速增長，增大了財政的隱形負債。2018年末，全國地方政府債務余額已達18.39萬億元。

2012-2018年全國地方政府債務余額

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2015年監(jiān)管類地方政府投融資平臺數(shù)量達到近年來峰值，為9436家，自2016年其監(jiān)管類地方政府投融資平臺數(shù)量逐年降低，截至2018年12月31日，全國地方政府投融資平臺監(jiān)管類有9027家，較2017年減少48家。

2013-2018年監(jiān)管類地方政府投融資平臺數(shù)量

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截止到2018年12月31日，全國地方政府投融資平臺共退出2710家，從退出平臺類時間分布來看，2011年退出的平臺數(shù)量最多為1453家;2012年和2013年退出的平臺數(shù)量也較多，分別為285家和240家。往后有所減少，2015年開始平臺推出數(shù)量逐漸增加，2017年和2018年分別退出146家和151家。

2010-2018年地方政府投融資平臺退出數(shù)量

數(shù)據(jù)來源：公開資料整理

目前縣級政府投融資平臺數(shù)量最多，占全部比67.21%，其次是地市級的平臺，占比29.56%，省級平臺占比最少，只有3.23%。

地方投融資平臺行政別占比

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在經(jīng)濟新常態(tài)大背景下，地方政府的投融資平臺仍有很大的發(fā)展前景。新常態(tài)下，城鎮(zhèn)化進程不斷加快，城鎮(zhèn)化比例在逐步提高，在一定程度上推動城市基礎設施的進一步的發(fā)展，政府在各項基礎建設中需要投入大量的資本，需要通過平臺來融資。

由于之前我國采取的是分稅制度，在這種制度的影響之下中央財政的收入在逐年增高，導致事權和財權難以相匹配。為了緩解資金緊張的問題，政府就得建立一個投融資平臺。

不過，地方政府投融資平臺要更好地向前發(fā)展，促進地方經(jīng)濟高速發(fā)展，必須要保證能夠實現(xiàn)高效地轉型，具體包括要對政府和平臺的關系還有責任進行明確劃分；通過不斷引進外來資本來健全公司的資本結構框架；推動平臺運營和控制模式的發(fā)展；結合時代的發(fā)展背景，不斷對融資模式進行創(chuàng)新；逐步推動經(jīng)營范圍的擴大，從而實現(xiàn)多元化格局的發(fā)展。

本文采編：CY337