2019年中國政府引導(dǎo)基金投資參與情況、成立情況、規(guī)模和數(shù)量分布結(jié)構(gòu)、未來發(fā)展建議及發(fā)展趨勢分析[圖]

    一、政府引導(dǎo)基金投資行業(yè)現(xiàn)狀

    1、創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資中政府引導(dǎo)基金的作用

    政府引導(dǎo)基金通過引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資行為，支持初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)的創(chuàng)業(yè)和技術(shù)創(chuàng)新。政府引導(dǎo)基金的宗旨是，發(fā)揮財(cái)政資金杠桿放大效應(yīng)，增加創(chuàng)業(yè)投資資本供給，克服單純通過市場配置創(chuàng)業(yè)投資資本的市場失靈問題。特別是通過鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)投資于種子期、起步期等創(chuàng)業(yè)早期的企業(yè)，彌補(bǔ)一般創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)主要投資于成長期、成熟期和重建企業(yè)的不足。引導(dǎo)基金的運(yùn)作原則是，政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作和科學(xué)決策、防范風(fēng)險(xiǎn)。

創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資中政府引導(dǎo)基金的作用

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    2、政府引導(dǎo)基金投資參與情況

    智研咨詢發(fā)布的《2019-2025年中國政府引導(dǎo)基金行業(yè)市場競爭現(xiàn)狀及投資方向研究報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示：2016-2018年政府引導(dǎo)基金參與投資企業(yè)和企業(yè)獲得的投資金額均呈上升趨勢。2016年引導(dǎo)基金參與投資企業(yè)302家，企業(yè)獲投資金額240萬億元左右；2017年投資企業(yè)超過400家，投資金額攀升至288億元。2018年引導(dǎo)基金參與了545家企業(yè)的融資，企業(yè)得到總投資額超過300億元人民幣。

2010-2018年政府引導(dǎo)基金參與情況（單位：個(gè)、百萬）

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    從一級行業(yè)上來看，截止2019年8月13日，2017-2019年政府引導(dǎo)基金直接或間接參與投資的企業(yè)主要分布在IT、生物技術(shù)/醫(yī)療健康、互聯(lián)網(wǎng)、機(jī)械制造和電子及光電設(shè)備等行業(yè)。其中，IT行業(yè)投資企業(yè)最多，共投資了222家企業(yè)；電子及光電設(shè)備行業(yè)的企業(yè)所獲投資金額最高，2017-2019年總投資額超過155億元。

    醫(yī)療健康行業(yè)在投資企業(yè)和投資金額上都排在前列，分別為189家和90.64億元人民幣；互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)投資企業(yè)雖然較多（137家），但所獲投資金額較少，約為2636.89億元。政府引導(dǎo)基金參與的投資金額較多的行業(yè)還有半導(dǎo)體行業(yè)、機(jī)械制造行業(yè)和電信及增值業(yè)務(wù)行業(yè)，分別為61.11、51.9和48.39億元。

2017-2019年引導(dǎo)基金參與情況（按一級行業(yè)分類） 單位：個(gè)、百萬

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    將一級行業(yè)細(xì)分，截至2019年8月13日，2017-2019年政府引導(dǎo)基金直接或間接參與投資的企業(yè)主要分布在IT服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、醫(yī)藥、硬件、軟件、醫(yī)療設(shè)備等二級行業(yè)。引導(dǎo)基金參與投資企業(yè)最多的行業(yè)為IT行業(yè)下的IT服務(wù)行業(yè)（99家），共獲投資金額20.32億元；緊隨其后的是網(wǎng)絡(luò)服務(wù)行業(yè)，2017-2019政府基金參與投資企業(yè)數(shù)量有88家，投資金額達(dá)到了17.39億元。

    參與投資金額最多的行業(yè)在電子設(shè)備行業(yè)，投資企業(yè)和投資金額分別為41家和112億元人民幣；其次是醫(yī)藥行業(yè)，投資金額超過了48億元；軟件行業(yè)的投資企業(yè)數(shù)和投資金額略低于醫(yī)藥行業(yè)，分別為61家和近40億元。

2017-2019年引導(dǎo)基金參與情況（按二級行業(yè)分類）-單位：個(gè)、百萬

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    截至2019年8月13日，2017-2019年政府引導(dǎo)基金直接或間接參與投資的企業(yè)主要分布在醫(yī)療健康、IT服務(wù)、硬科技、人工智能、先進(jìn)制造等領(lǐng)域。其中，醫(yī)療健康和IT服務(wù)領(lǐng)域領(lǐng)域的投資企業(yè)數(shù)都超過了100家，企業(yè)獲投資金額分別為25.96和45.35億元。

    硬科技，即在人工智能、航空航天、生物技術(shù)、光電芯片、信息技術(shù)、新材料、新能源、智能制造等領(lǐng)域中，以自主研發(fā)為主，需要長期研發(fā)投入、持續(xù)積累形成的高精尖原創(chuàng)技術(shù)。該領(lǐng)域2017-2019年政府引導(dǎo)基金參與投資的企業(yè)數(shù)和投資金額都較高，分別為83家和38.46億元。

    先進(jìn)制造業(yè)是相對于傳統(tǒng)制造業(yè)而言，指制造業(yè)不斷吸收電子信息、計(jì)算機(jī)、機(jī)械、材料以及現(xiàn)代管理技術(shù)等方面的高新技術(shù)成果，并將這些先進(jìn)制造技術(shù)綜合應(yīng)用于制造業(yè)產(chǎn)品的研發(fā)設(shè)計(jì)、生產(chǎn)制造、在線檢測、營銷服務(wù)和管理的全過程，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)、高效、低耗、清潔、靈活生產(chǎn)，即實(shí)現(xiàn)信息化、自動化、智能化、柔性化、生態(tài)化生產(chǎn)，取得很好經(jīng)濟(jì)收益和市場效果的制造業(yè)總稱。人工智能和先進(jìn)制造投資企業(yè)數(shù)都超過了60家，但投資金額相差較大，人工智能領(lǐng)域獲投資18.33億元，而先進(jìn)制造領(lǐng)域企業(yè)獲62.54億元。

2017-2019年各領(lǐng)域引導(dǎo)基金參與情況-單位：個(gè)、百萬

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    3、政府引導(dǎo)基金累計(jì)成立情況、政府引導(dǎo)基金規(guī)模和數(shù)量分布結(jié)構(gòu)

    2012-2018年期間，政府引導(dǎo)基金數(shù)量增加1092支，復(fù)合年均增長率為39.09%;設(shè)立引導(dǎo)基金自身總規(guī)模增加17971億元，復(fù)合年均增長率為68.74%。

    與2015和2016年的高速增長相比，2018年政府引導(dǎo)基金的數(shù)量和自身規(guī)模增速在2017年相對放緩趨勢的基礎(chǔ)上進(jìn)一步下降，數(shù)量和自身總規(guī)模同比分別增長11.34%和19.76%。

    截至2019年上半年，全國共成立1311支政府引導(dǎo)基金，政府引導(dǎo)基金自身總規(guī)模達(dá)到19694億元，政府引導(dǎo)基金母子基金群總規(guī)模約為82271億元。

2012-2019H1全國政府引導(dǎo)基金累計(jì)成立情況(單位：億元，支)

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    從地域分布來看，截至2019年上半年，華東地區(qū)累計(jì)成立581支政府引導(dǎo)基金，基金自身總規(guī)模達(dá)到7106億元，數(shù)量和規(guī)模均居全國首位。

    排在第二名的是華北地區(qū)，政府引導(dǎo)基金自身總規(guī)模達(dá)到3985億元，累計(jì)成立198支政府政府引導(dǎo)基金。

    華南地區(qū)數(shù)量和規(guī)模均位居全國第三位，華中地區(qū)在基金數(shù)量和自身總規(guī)模上略微領(lǐng)先西南地區(qū);東北地區(qū)和西北地區(qū)政府引導(dǎo)基金數(shù)量和規(guī)模較為接近。

截至2019年6月底全國政府引導(dǎo)基金規(guī)模分布結(jié)構(gòu)(單位：%)

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截至2019年6月底全國政府引導(dǎo)基金數(shù)量分布結(jié)構(gòu)(單位：%)

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    從2019年上半年新增政府引導(dǎo)基金方面來看，基金數(shù)量和規(guī)模最多的依然是華東地區(qū)。2019年上半年，華東地區(qū)新增政府引導(dǎo)基金15支，新增基金自身總規(guī)模為379億元;新增政府引導(dǎo)基金數(shù)量第二多的是華中地區(qū)，新增引導(dǎo)基金10支;新增政府引導(dǎo)基金自身總規(guī)模第二多的是西北地區(qū)，新增總規(guī)模為293億元。

2019年上半年新增全國政府引導(dǎo)基金規(guī)模和數(shù)量情況(單位：億元，支)

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    從省份分布來看，引導(dǎo)基金數(shù)量(含省級、市級、區(qū)縣級)排名前三的省份依次為廣東、江蘇、山東，前三省份的引導(dǎo)基金數(shù)量集中度為31.35%;基金自身總規(guī)模(含省級、市級、區(qū)縣級)排名前三位的分別是廣東、北京、江蘇，前三省份引導(dǎo)基金規(guī)模集中度為40.87%。

截至2019年上半年政府引導(dǎo)基金數(shù)量TOP10省份(單位：支)

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截至2019年上半年政府引導(dǎo)基金規(guī)模TOP10省份(單位：億元)

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    我國政府引導(dǎo)基金以市級為主。整體上來看，我國政府引導(dǎo)基金以市級為主。截至2019年6月底，市級政府引導(dǎo)基金數(shù)量達(dá)到675支，占整體數(shù)量的比重為51.5%;市級引導(dǎo)基金自身總規(guī)模為8693億元，占引導(dǎo)基金總規(guī)模的比重為44.1%。

截至2019年6月底全國各級政府引導(dǎo)基金規(guī)模和數(shù)量分布結(jié)構(gòu)(單位：%)

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    二、引導(dǎo)基金未來發(fā)展優(yōu)化建議

    1、明確政府職能定位

    引導(dǎo)基金設(shè)立的目的是以當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r為基礎(chǔ)，利用政府投資和政策傾斜帶動社會投資，解決地方發(fā)展“融資難”的問題，發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的作用，優(yōu)化資源配置。對于一些關(guān)系國計(jì)民生的重點(diǎn)環(huán)節(jié)和關(guān)鍵領(lǐng)域，如能源、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等行業(yè)，由于初期投資規(guī)模大，回報(bào)周期長且風(fēng)險(xiǎn)較高，所以個(gè)人投資者和個(gè)別機(jī)構(gòu)投資者參與較少，引導(dǎo)基金應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注此類項(xiàng)目，合理使用資金，強(qiáng)化基金的引導(dǎo)作用。

    2、引進(jìn)專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)

    政府應(yīng)減少對引導(dǎo)基金管理的干預(yù)，讓引導(dǎo)基金按照市場化方式的運(yùn)作，引進(jìn)專業(yè)的管理團(tuán)隊(duì)，這樣才能提高引導(dǎo)基金的運(yùn)作效率。 為此，需要進(jìn)一步創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式和人才引進(jìn)政策，完善收入分配制度和激勵(lì)機(jī)制，優(yōu)化環(huán)境，通過培訓(xùn)、深造、落戶優(yōu)惠政策等方式，大力培養(yǎng)、引進(jìn)高層次基金管理的專業(yè)人才，提高基金管理效率。

    此外，還需要引入第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)，對引導(dǎo)基金的運(yùn)作績效進(jìn)行客觀、公正的評價(jià)。

    對投資進(jìn)度快、綜合效益好的參股子基金給予基金管理機(jī)構(gòu)一次性獎(jiǎng)勵(lì)以及增加引導(dǎo)基金出資額度；對投資進(jìn)度慢、綜合效益差的參股子基金，則相應(yīng)削減引導(dǎo)基金出資額度；

    對規(guī)定期限內(nèi)未能實(shí)現(xiàn)投資或?qū)嶋H投資比例較低的參股子基金應(yīng)考慮不予支持，并考慮停止與相關(guān)基金管理團(tuán)隊(duì)的合作。

    3、多樣化資金來源

    由于政府的財(cái)力資源有限，需要采取多元化的資金募集策略，可以更好地促進(jìn)引導(dǎo)基金的發(fā)展。在引導(dǎo)基金成立初期，可以優(yōu)先考慮與具有一定資金規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)承載能力的市場化基金運(yùn)作機(jī)構(gòu)合作。政府可以加大對相關(guān)行業(yè)的扶持力度，制定有利于行業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策，吸引、發(fā)展和培育一批機(jī)構(gòu)投資者，鼓勵(lì)各類金融機(jī)構(gòu)和大中型企業(yè)共同參與引導(dǎo)基金母基金的設(shè)立。此外，政府可以適當(dāng)降低基金準(zhǔn)入門檻并通過適當(dāng)讓利的方式更廣泛地吸引社會上的其他資本共同參股。通過拓寬引導(dǎo)基金的資金來源，可以解決引導(dǎo)基金融資難的問題，減輕地方政府財(cái)政壓力。

    4、多元化引導(dǎo)運(yùn)行模式

    目前，我國政府引導(dǎo)基金的運(yùn)行模式較為單一，難以滿足社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要。政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況和具體條件來決定基金運(yùn)行模式，將參股模式、融資擔(dān)保和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)纫龑?dǎo)基金運(yùn)作模式有機(jī)結(jié)合起來，增強(qiáng)對民間資本的吸引力，充分發(fā)揮引導(dǎo)基金資金的杠桿效應(yīng)。強(qiáng)化市場化運(yùn)作，適當(dāng)放開投資限制，調(diào)整投資地域和投資領(lǐng)域的限制，避免由于投資本地比例過高而導(dǎo)致的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目數(shù)量不足，避免投向錯(cuò)配。

    三、政府引導(dǎo)基金或?qū)⑦M(jìn)入規(guī)范發(fā)展期

    動輒就是千億級別，地方政府引導(dǎo)基金的發(fā)展已經(jīng)猶如奔馳的野馬，需要操控速度了，而學(xué)界和市場都開始在不同側(cè)面反思，是時(shí)候勒緊韁繩，讓政府引導(dǎo)基金穩(wěn)健發(fā)展了。

    1、我國各引導(dǎo)基金當(dāng)前良莠不齊。后期運(yùn)作中可能出現(xiàn)涉及貪污腐敗、瀆職、國有資產(chǎn)大額流失等嚴(yán)重違規(guī)事件，并可能隨之導(dǎo)致相關(guān)部門對引導(dǎo)基金開展集中清理整頓。集中清理整頓可能帶來一些具體問題：

    (1)部分引導(dǎo)性母基金(或其中的財(cái)政出資)可能被要求回?fù)茇?cái)政或暫時(shí)凍結(jié)，這會影響到其在子基金中的出資義務(wù)的履行；

    (2)部分政府部門可能要提前保本撤回其在引導(dǎo)性母基金或參股子基金中的投資，這也會影響到相關(guān)基金的資金安排。此情形下，財(cái)政資金和社會資金的矛盾及相關(guān)問題將集中爆發(fā)，引導(dǎo)基金若忽然大額撤出，甚至可能導(dǎo)致區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。

    2、引導(dǎo)基金規(guī)模井噴與優(yōu)秀項(xiàng)目難覓之間的矛盾。優(yōu)秀項(xiàng)目儲備顯然不可能短期激增，新的投資領(lǐng)域也不太可能馬上出現(xiàn)，由此出現(xiàn)資金沉淀、閑置現(xiàn)象。

    3、引導(dǎo)基金規(guī)模井噴與退出渠道有限之間的矛盾。理論上講，引導(dǎo)基金的退出渠道包括份額轉(zhuǎn)讓、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、回購、并購、掛牌、IPO等多種，其中通過IPO退出能夠獲得較高收益，是較理想的退出方式。但I(xiàn)PO是一個(gè)非常不確定的退出渠道，而且，數(shù)量如此龐大的政府引導(dǎo)基金及其子基金，完全期望通過IPO或并購?fù)顺霾⒉滑F(xiàn)實(shí)。這種矛盾在數(shù)年后預(yù)計(jì)將成為一個(gè)比較突出的問題。